深圳市罗湖区探索高密度建成区国土空间统筹利用新路径
来源:经济日报深圳市罗湖区探索高密度建成区国土空间统筹利用新路径――
复合更新为产业发展释放空间
在深圳市罗湖区翠竹街道华丽路西南面的施工建设现场，一栋栋房屋地基正在牢筑，一幅现代化新型社区画卷即将在此展开。这里就是深圳城市更新单元第一批计划的8个旧住宅小区改造项目之一――木头龙旧改项目。
罗湖区是深圳经济特区最先发展的城区，也是深圳最早面临空间制约困境的城区。如何在高密度建成区推动城市更新，化解迫在眉睫的空间瓶颈难题？罗湖区委书记罗育德表示，要秉持充满人文关怀、有“温度”的城市更新理念，保护城市记忆和文脉肌理，提升城市风貌和美学品位，促进空间利用集约紧凑、功能复合、低碳高效。
近年来，罗湖区通过不断完善制度、优化服务，创新城市空间统筹利用模式，全面提高城区综合承载力，探索出高密度建成区国土空间统筹利用新路径，迈向了建设旧城改造可持续发展示范区新时期。
突破制约求发展
数据显示，罗湖区总面积约78.75平方公里，其中建成区35.08平方公里，生态保护区43.67平方公里，呈现“一半山水一半城”的空间格局。而建成区面积中，旧工业区、旧商业区、旧居住区、旧城中村等面积达8.3平方公里。在大力推进城市更新前，罗湖区多年来仅有难以连片的0.31平方公里建设用地。这使得罗湖区不仅曾出现连续5年外来投资负增长，且部分区内企业因空间制约问题而外迁意愿日益突出。
“罗湖的旧改之路是艰难的。难在建筑格局，难在空间制约。”罗湖区城市更新和土地整备局局长陈磊峰告诉记者，面对这一窘境，他们确定了“向存量要增量、向更新要发展”的工作思路。
“从2015年到现在，罗湖城市更新从全面承接、全面改革，到深化改革、提质增效，再到双区驱动、先行示范。”陈磊峰说，2015年起，深圳市在罗湖区开展城市更新改革试点。由此，罗湖区承接了深圳市规划和自然资源局、市住房建设局等7个市直部门的25项事权，出台了首部区级城市更新实施办法，全面推进城市更新工作。
2017年到2018年，罗湖着手探索构建科学、高效、规范、透明的城市更新管理体系。2017年2月，为提高决策水平，罗湖区在深圳市率先建立了城市更新“一张图”决策支持系统。2018年12月，全面修订后的《深圳市罗湖区城市更新实施办法》正式施行。
2019年以来，罗湖开始着力探索创新城市空间统筹利用模式，在国土空间拓展、存量土地开发、土地立体利用等方面先行先试，全面提高城区综合承载力。2020年5月，罗湖区政府与深圳市规划和自然资源局签订《合作框架协议》，共同探索规划和自然资源管理的新机制、新模式。
因地制宜解难题
进度慢、无序开发等，是城市更新中面临的普遍问题。如何让项目推进保量又保质？陈磊峰表示，一方面，罗湖城市更新工作的原则是尊重市场经济规律，通过政府引导、市场运作的模式展开。另一方面，2015年以来，罗湖在原有决策体系基础上，因地制宜对不同项目采取不同模式，有针对性地解决难题。
其中，“拆迁难”是城市更新中常见难题。“政府主导+多举联动”是罗湖的破题之道。“要充分发挥政府主导、协调、兜底作用，灵活运用城市更新、土地整备、棚户区改造等多种政策，有效推动更新改造。”陈磊峰告诉记者，比如困扰深圳十年的木头龙旧改难题就以该模式得以解决。“对木头龙旧改，我们实行‘零星房屋征收’，不但化解了重大社会风险隐患，更为后续出台《深圳经济特区城市更新条例》以‘个别征收’破解‘双百签约’拆迁难的立法提供了有益借鉴。”陈磊峰说。
如何在城市更新中实现城区可持续发展？罗湖的做法是践行“河道复明+沿线更新”。在此过程中，充分整合规划、交通、市政等团队力量，促进多方主体协同。多元手段并举，将污染治理、防洪排涝、管网改造与旧城更新、交通提升、产业升级等相结合。
为破解大拆大建和历史文化保护难题，罗湖以“综合整治+拆除重建”，通过“绣花功夫”、有机更新实现历史文化的活化和利用。
针对城市更新推进慢的问题，罗湖通过推进“简化流程+提质增效”，首创城市更新区级审批机制，建立城市更新设计单位库和专家库，持续完善城市更新与功能提升、产业升级、民生改善、安全生产“四个联动”机制。
改善提升打基础
“经过5年多的探索，通过城市更新为城区功能布局、民生服务、产业发展、环境品质等方面的可持续发展打下了坚实基础。”陈磊峰表示，目前罗湖正加速形成“一主两区三带”的新格局，即总部经济主廊道、国际消费服务核心区、文化生态休闲区和深港口岸经济带、大梧桐新兴产业带、红岭新兴金融产业带。
城市更新的持续推进为罗湖区产业发展释放了新空间。数据显示，罗湖区已初步建成水贝-布心黄金珠宝产业集聚区150公顷，完成大梧桐新兴产业带一期整备31.6公顷，正在推进红岭创新金融产业带、清水河片区重点更新单元102公顷。目前，罗湖区登记在册项目117个，列入更新计划项目84个，完成规划审批65个，已竣工项目33个，在建项目45个，实现土地供应120公顷，规划建筑面积约1171万平方米，其中产业空间783万平方米，已建成建筑面积约317万平方米。
位于罗湖区笋岗街道的中外运长航物流中心城市更新单元（招商中环项目），是红岭新兴金融产业带规划中的首发项目。记者了解到，该项目更新前原为基本闲置的物流仓储区，为推动产业升级，于2015年正式批复着手更新。目前，该更新项目已初步建成，并吸引一批头部企业入驻。“招商中环项目在初期规划时就以产业导入为抓手，以期打造产业带的样板示范基地。”深圳招商房地产有限公司招商中环项目营销总监刘俊表示。
公共配套设施与居民生活环境品质随着城市更新的推进得到了极大提升。依托城市更新，罗湖区深入开展海绵城市和生态修复专项规划，持续推进了笔架山河、清水河、大望水库等流域治理与沿线改造，改善提升了城区生态环境。
陈磊峰表示，罗湖区将围绕“一主两区三带”，以湖贝、蔡屋围两大重点项目为两大抓手，通过更新与整备，打造火车站、大剧院和清水河三大轨道枢纽，实现区域交通一体化发展。（经济日报 记者 杨阳腾）
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